Зарождение приднестровского конституционализма происходило в 1991 году при подготовке сформированной Верховным Советом ПМССР Конституционной комиссией проекта, который 2 сентября 1991 года получил от законодательного и высшего представительного органа власти статус первой приднестровской Конституции. Этот правотворческий процесс совпал по времени с другим процессом, завершившимся в итоге распадом СССР.
Оглядываясь назад, теперь мы можем констатировать, что на период подготовки Основного Закона Приднестровья пришлись подготовка и проведение Всесоюзного референдума о сохранении СССР, поступательная трансформация союзных республик в национальные государства с приоритетом титульных наций и национального законодательства, не получивший искомого результата Ново-Огарёвский процесс поиска спасительных решений, провал ГКЧП, массовая суверенизация составных частей единого государства. Исторический момент был бурным и переломным, требующим не столько послушного исполнения указаний центра, утратившего бразды правления, сколько индивидуального и коллективного мужества принимать и реализовывать решения, адекватные встреченным вызовам времени.
О сопутствующих работе над законопроектом обстоятельствах уместно вспомнить, поскольку и подготовка проекта Конституции, и само образование за год до неё Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики были направлены на то, чтобы обеспечить для приднестровского общества, проходящего сложнейший этап становления, место в составе Советского Союза. Ведь в отличие от бессарабской части Молдавии, большая часть территории Приднестровья состояла в СССР с момента его образования 30 декабря 1922 года. Население Приднестровья ощутило надвигавшуюся перспективу его принудительного отделения от своей страны с её историей и экономикой, традициями и культурой, менталитетом и возможностями самореализации граждан. В условиях внезапно возникшей опасности оказаться под воздействием социальной катастрофы, проистекающей из абсолютно не скрываемых намерений оторвать многонациональную приднестровскую общность от многонационального советского народа и принудить к переходу в рамки государства «всех румын», начался процесс поиска выхода. Однако на том этапе ни союзные, ни российские политические силы не смогли не только обеспечить, но хотя бы продекларировать поддержку и защиту своим соотечественникам, оказавшимся перед угрозой принудительной ассимиляции. Не помогло и предпринятое обращение в Киев, завершившееся задержанием в нём Председателя республики И.Н. Смирнова с его последующей передачей Молдове и арестом. Таким образом, нам дали понять, что ни России, ни Украине мы не нужны.
Между тем, и Республика Молдова на уровне источников своего конституционного права (Декларации о суверенитете от 23.06.1990 г. и Декларации о независимости от 27.08.1991г.) объявила о незаконности пребывания Приднестровья в составе одного государства с Бессарабией. Денонсировав Закон СССР от 02.08.1940 г. «Об образовании союзной Молдавской Советской Социалистической Республики», высший законодательный орган Молдовы фактически заявил гражданам собственной страны и жителям Приднестровья (не имевшим отношения к Бессарабии до принятия вышеназванного закона Союза ССР), мировому сообществу о ликвидации правовых оснований дальнейшего пребывания Приднестровья в составе Республики Молдова. Принятые в Молдове решения создавали для Приднестровья ситуацию государственно-правового вакуума, чреватого хаосом, анархией, беззаконием, и подтолкнули его народ к самоопределению.
Поэтому в целях прекращения правовой неопределённости Верховным Советом Приднестровья была начата работа по подготовке основополагающего элемента будущей правовой системы вновь созданного государства. Создание конституционной основы Приднестровья было поручено избранной уже на первой сессии комиссии. Никто из ее участников не имел ранее опыта столь серьёзной правотворческой работы, ни у кого не было никаких гарантий своей неприкосновенности со стороны силовых структур РМ, оказывавших всемерное давление в связи с выполняемой депутатской работой. Тем не менее, юристы советского происхождения, имевшие за плечами разнообразный правоприменительный опыт, обнаружили такой уровень правосознания, который позволил им осмыслить происходящие в Отечестве и вокруг него перемены, сформулировать нормы права, которые соответствовали запросам и вызовам текущего момента. Наибольшую значимость для законопроекта имела работа в составе комиссии единственного в Приднестровье того времени учёного-юриста, ректора Тираспольского государственно-корпоративного университета, доктора юридических наук В.Н. Яковлева и первого прокурора Приднестровской Молдавской ССР В.К. Чарыева. Имея по ряду вопросов существенно отличавшиеся взгляды, настаивая на своём в одних случаях, уступая в других, они сумели при всей остроте дискуссий найти те варианты норм, которые были поддержаны остальными соавторами, а затем и всем депутатским корпусом. Свой вклад внесли и депутаты, представляющие рабочее движение: В.П. Воеводин, Б.Н. Акулов и др.
Конституционная комиссия творчески использовала нормы Конституций СССР и МССР, что было вполне естественным, означало стремление к преемственности правовых положений. Она имела возможность опереться в своём проектировании на ряд уже имевшихся к тому времени документов, принятых 2 сентября 1990 года II съездом депутатов всех уровней. Среди них, в частности, были упомянутые в преамбуле Конституции Декларация о суверенитете, Декларация о независимости, Декрет о государственной власти.
Характерно, что содержание подготовленной в 1991 году Конституции носило очевидный отпечаток острого политического противостояния с кишинёвскими оппонентами. Один из примеров – применение к противнику уничижительного термина «сепаратизм», в гораздо большей степени подходящего для характеристики именно их деятельности по отношению к юридически существовавшему СССР. Не случайно из анализа ряда положений исследуемой Конституции в иносказательной, разумеется, форме просматривается твёрдое политико-правовое возражение приднестровцев: «Мы – не сепаратисты!». В части 1 статьи 1 Конституции ПМССР прямо указано, что республика является государством в составе СССР, а в статьях 12, 18, 29, 30, 31, 33, 35, 51, 53, 57, 58, 81, 83, 99, 109, 111, 116 произведено развитие этого постулата. Представляется возможным заметить, что настойчивость, с которой через весь текст Конституции на последнем году функционирования Союза ССР «красной нитью» проводится констатация непременной связи с ним вновь образованной республики, даёт объективные основания задуматься над обоснованностью применения термина «сепаратизм» в отношении деятельности приднестровцев.
К настоящему времени первая приднестровская Конституция стала уже библиографической редкостью, весьма затруднительно ознакомиться с её текстом. Поэтому представляется уместным дать краткое представление о ней и некоторых её нормах. Структурно Конституция ПМР 1991 года во многом воспроизвела Конституции советских союзных республик, послужившие при её подготовке образцами.
Её преамбула представляет собой место максимально концентрированного выражения государственной идеологии Приднестровья. В ней нашли отображение столь значимые для приднестровцев понятия, как многонациональный народ, гражданский мир, национальное согласие, ответственность перед поколениями соотечественников.
Раздел I – «Основы общественного строя и политической системы Приднестровской Молдавской ССР» – включил в себя 3 первые главы: «Политическая система ПМССР», «Экономическая система ПМССР», «Социальное и культурное развитие республики. Её внешнеэкономическая деятельность». В статье 2 определено, что многонациональный народ республики является единственным источником её суверенитета и осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу ПМССР. Как одна из гарантий демократии и народовластия, призванная содействовать эффективности функционирования государственных институтов, в части 3 статьи 3 предусмотрена процедура отзыва любых избранных должностных лиц в случае выражения им недоверия. В статье 5 установлена возможность применения таких форм обеспечения демократического развития общества, как неоднократно практически применённые в Приднестровье всенародное обсуждение, референдум, съезд народных депутатов всех уровней. В статье 6 был установлен принцип разделения властей в сочетании с принципом тесного взаимодействия государственных институтов и институтов общественного самоуправления. С учётом исключительной роли трудовых коллективов в провозглашении республики, их месту в её политической системе была посвящена статья 9. В статье 11 устанавливалось многообразие форм собственности, а в статье 16 предусматривалось, что основу частной собственности физических лиц составляют их трудовые доходы от участия в общественном производстве, от ведения собственного хозяйства, от предпринимательской деятельности, а также имущество, полученное по наследству и приобретённое по другим законным основаниям, доходы от его хозяйственного и иного пользования. С точки зрения произошедших впоследствии общественных трансформаций, представляется интересной формулировка статьи 20: «Социальную основу Приднестровской Молдавской ССР составляет единство всех слоёв населения». В статье 28 провозглашалось равенство статусов всех языков, их одинаковая защита и поддержка со стороны государства. Одновременно обозначалось, что в Приднестровье молдавскому, украинскому и русскому языкам придавался статус официальных языков.
Главы 4 «Гражданство» и 5 «Основные права, свободы и обязанности гражданина ПМССР» составляли раздел II, наименование которого было результатом простого сложения наименований этих глав. Согласно статье 31, гражданством Приднестровской Молдавской ССР наделялось любое лицо, постоянно проживающее на территории республики. В качестве одного из конституционных прав граждан и наряду с другими формами реализации свободы совести статьёй 49 предусматривалась возможность распространять как религиозные, так и атеистические взгляды, заниматься религиозным или атеистическим воспитанием детей. Впоследствии признание равенства между религиями и атеизмом было изъято из числа конституционных норм Приднестровья.
Раздел III – «Приднестровская Молдавская ССР – суверенное независимое государство». Он состоял из одной одноимённой главы 6, нормы которой освещали вопросы суверенитета, независимости, территории государства, взаимоотношений с СССР, верховенства союзных законов по вопросам ведения Союза ССР, что в тот период времени приобрело особую актуальность, поскольку в РМ, как и в иных, формально ещё союзных республиках, исповедовался уже иной принцип – полного верховенства законодательства этих республик по отношению к законодательству СССР.
Раздел IV – «Система органов государственной власти и управления в ПМССР» – был наиболее объёмным, состоял из 5 глав: 7 «Организация и порядок деятельности Советов народных депутатов ПМССР», 8 «Верховный Совет ПМССР», 9 «Председатель ПМССР», 10 «Правительство ПМССР», 11 «Местные Советы народных депутатов. Местное самоуправление». Определённое пересечение предметов правового регулирования в главах 7 и 11, с одной стороны, можно расценивать как свидетельство некоторой незавершённости предложенной Конституционной комиссией системы властных институтов, которая и до сего времени в части, касающейся места, роли, форм местного самоуправления, пребывает в состоянии правовой неопределённости. С другой стороны, столь пристальное внимание к этим предметам конституционно-правового регулирования было обусловлено стремлением провести в Конституции вторую «красную нить» – сохранение и развитие основ власти Советов, обладавших в тот период значительным авторитетом у населения. В этом разделе (глава 9) был обозначен институт Председателя ПМССР – главы республики, гаранта соблюдения Конституции и законов СССР и ПМССР, прав и свобод граждан. В статье 83 (несмотря на содержание статей 99 и 100) было предусмотрено выполнение Верховным Советом функции конституционного контроля по отношению к актам Председателя ПМССР: «Верховный Совет ПМССР в течение двух недель со дня издания Председателем ПМССР Указа вправе отменить его, в случае его несоответствия Конституции и законам СССР и ПМССР».
Раздел V – «Охрана законности и правопорядка» – состоял из глав 12-14 «Конституционный суд ПМССР», «Суд, арбитраж, адвокатура», «Прокуратура». Первая Конституция Приднестровской Молдавской Республики сформулировала положения о судебной власти, установила порядок формирования судебных органов. Кроме того, она содержала ряд конституционных принципов осуществления правосудия: независимость и подчинение судей только закону, недопустимость вмешательства в их деятельность, равенство граждан перед законом и судом.
В разделе VI – «Государственные символы и столица ПМССР» – имелась одна глава 15, определявшая герб, флаг, гимн, столицу ПМССР.
В заключительном разделе VII – «Действие Конституции ПМССР. Внесение в неё изменений» – оговаривалось, что все законы и иные акты государственных органов ПМССР издаются на основе и в соответствии с настоящей Конституцией и Конституцией СССР.
Первая приднестровская Конституция носила характер весьма романтического и наивного отношения к государственному строительству. Отнюдь не все её положения были в равной степени понимаемы и одинаково толкуемы даже принимавшими её людьми, на появление некоторых позиций повлияли скорее внешние обстоятельства, чем уровень правосознания внутри приднестровского общества. Некоторые конституционные нормы так и не были реализованы, в частности, только через 11 лет, в 2002 году, образован Конституционный суд ПМР, которому в 1991 году были посвящены статьи 99 и 100. Но в целом она выполнила свою задачу основного правового регулятора на этапе перемены социально-экономической формации, перемены государственной принадлежности территории и населения, формирования государственных институтов и закладки правовой системы, отражения вооружённой агрессии со стороны Молдовы. Ей на смену пришла следующая, которая при внесенных в 2000 и 2011гг. серьезных дополнениях, изменениях и ряде поправок работает уже более 20 лет.
И. Мильман,
декан юридического факультета ПГУ им. Шевченко, заслуженный юрист ПМР;
С. Степанов,
судья Конституционного суда ПМР, заслуженный юрист ПМР.
